El llamado “estallido social” ha generado importantes debates sociales siendo uno de los más relevantes, el llamado “Acuerdo por la paz y nueva constitución” donde partidos políticos del oficialismo y la oposición han acordado comenzar el Proceso Constituyente para una nueva carta fundamental planificándose la realización de un plebiscito de entrada, la conformación de un cuerpo constituyente y un plebiscito ratificatorio.
Al respecto, conversamos con Esteban Szmulewicz Ramírez, Abogado, Mg. en Pensamiento y Gobierno de Sociedades Complejas de la Universidad de Barcelona, España y Magister en Política Comprada de la London School of Economics en Political Science, Reino Unido quien es docente del Módulo Estado y Descentralización del Magister en Políticas Públicas y Gobernanza Territorial para reflexionar respecto a este proceso y sus desafíos.
1) ¿Cuál es la importancia del actual momento constituyente?
En primer lugar, cabe señalar que la Constitución Política de 1980, a pesar de ser la más reformada en nuestra historia, es considerada por la ciudadanía como una norma ilegítima en su origen, y al mismo tiempo en su contenido presenta déficits democráticos. Lo anterior principalmente por el fuerte sesgo antimayoritario que da un amplio poder de veto a una minoría, vulnerando el principio democrático y dañando la eficacia del sistema político para resolver problemas complejos. También por cuanto contempla un reducido papel de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas, y un limitado rol del Estado en la la economía, particularmente en cuanto a su rol regulatorio.
Por otra parte, se espera que una Constitución refleje los acuerdos básicos de una sociedad, regulando el poder del Estado mediante la separación de funciones y garantizando los derechos fundamentales de las personas, como señala el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. A su vez, el ideal regulativo de la Constitución, según Loewenstein, radica en su aplicación normativa al proceso político y social, de manera tal que las prácticas -la facticidad- se sometan a la normatividad de la carta fundamental. Una Constitución real y efectiva tiene que ser observada lealmente por todos los interesados y estar integrada en la sociedad estatal, y ésta en ella” (Loewenstein 1965: 217). Para ello es muy importante el consenso respecto de la Constitución, que esta sea considerada la casa de todas y todos, lo que evidentemente no sucede con la Constitución de 1980.
Para superar este déficit democrático, y a partir de las manifestaciones sociales de las últimas semanas, se logró un acuerdo amplio y transversal de partidos políticos con representación en el Congreso Nacional que se traducirá en una reforma constitucional para la realización de un plebiscito, a fin de consultar a la ciudadanía si aprueba o no la idea de elaborar una Nueva Constitución.
Este plebiscito vinculante se realizará en abril de 2020, y la ciudadanía deberá adoptar una doble decisión: por un lado si aprueba o no la idea de una nueva Constitución, y por otro lado, cuál debiera ser el órgano encargado de redactar la nueva Constitución. Respecto de esta última cuestión existen dos alternativas: una Convención Mixta Constitucional, integrada en partes iguales por miembros elegidos popularmente y parlamentarios o parlamentarias en ejercicio; y una Convención Constitucional, integrada exclusivamente por miembros elegidos popularmente.
En caso de que la ciudadanía aprueba la elaboración de una Nueva Constitución, se elegirá a los constituyentes en Octubre de 2020. El órgano constituyente deberá redactar y aprobar una propuesta de texto de Nueva Constitución en el plazo de 9 meses, el que podrá prorrogarse, por una sola vez, por tres meses. Se deberá aprobar las normas de la propuesta de Nueva Constitución por los dos tercios de los miembros en ejercicio del cuerpo constituyente. Luego de que se apruebe este texto, se deberá realizar un plebiscito nacional, con voto obligatorio, para que la ciudadanía apruebe o rechace la propuesta.
2) ¿Qué relación tiene la Constitución con las políticas públicas? ¿Cuál será el impacto de una nueva Constitución en las políticas?
La Constitución se relaciona con las políticas públicas en un doble sentido: por un lado establece las bases del sistema económico, y por otra parte, regula el proceso político.
En materia económica, la Constitución garantiza la primacía de la propiedad privada y la libre (y casi ilimitada) iniciativa económica, vastas desigualdades socioeconómicas, y tutela limitada de derechos económicos, sociales y culturales. A lo anterior cabe agregar la interpretación restrictiva de la acción del Estado, a partir de una comprensión incompleta del principio de subsidiariedad. Lo anterior se conjuga con la falta de aplicación práctica que se ha dado al concepto de “función social de la propiedad”, que se encuentra explícitamente recogido en el Artículo 19, Nº 24, de la Constitución a propósito del derecho de propiedad.
A su vez, respecto del sistema político, cabe considerar la fuerte concentración de atribuciones en el Presidente de la República en desmedro del Congreso Nacional, a nivel del diseño institucional. Esta concentración de funciones no es gratuita, sino que se ejerce en desmedro del rol del Congreso Nacional, que tenía una posición cardinal en la Constitución de 1925: jugaba un papel central en la estructuración de coaliciones y acuerdos políticos para aprobar leyes e implementar las políticas públicas, constituyendo una arena clave para la consolidación del sistema de partidos políticos. Es de esperar que en una nueva Constitución se revise el hiper-presidencialismo.
Luego, el esquema descrito se ve reforzado por el centralismo político, administrativo y financiero. En efecto, hasta la reforma constitucional del año 2017 que introdujo la figura de los Gobernadores electos por la ciudadanía, Chile era el único país en América Latina que no elegía sus autoridades ejecutivas de nivel regional. Chile es un Estado unitario, con un sólo centro de impulsión política y gubernamental, radicado en el Presidente de la República, dinámica que a nivel territorial se traduce en la atribución del Presidente de nombrar y remover a su voluntad a Intendentes y Gobernadores Provinciales, y en la figura de las Secretarías Regionales Ministeriales, entidades territorialmente desconcentradas de los respectivos ministerios. Dado lo anterior, resulta de gran relevancia la nueva figura de los Gobernadores Regionales electos de manera directa por la ciudadanía, y que tendrán la función ejecutiva del Gobierno Regional. No obstante lo anterior, al persistir la representación presidencial mediante la figura de los Delegados Presidenciales Regionales, y no existir un ámbito claro de competencias administrativas ni recursos fiscales para los Gobiernos Regionales, persiste el debate en torno al adecuado nivel de descentralización y al tipo de descentralización que el país requiere.
A lo anterior se agregan los quórums supramayoritarios de aprobación de leyes, que otorgan un enorme poder de bloqueo legislativo a la minoría en importantes materias político-sociales y vulneran la igualdad política de los ciudadanos. Además, habría que considerar la introducción de mecanismos que permitan conectar el subsistema político con el subsistema social, particularmente mediante la incorporación de instrumentos de democracia semi-directa, que complementen el circuito de la representación, tales como la iniciativa ciudadana de ley y el referéndum revocatorio. De esta manera, se persigue equilibrar las dimensiones representativa, participativa y deliberativa de la democracia.
En definitiva, si bien la Constitución no determina las concretas políticas públicas que se diseñen, tampoco debiera ser un límite infranqueable para las mayorías en el Congreso o en el Gobierno, como ha ocurrido hasta ahora, y como lo reflejan los casos de los proyectos de ley del SERNAC y de titularidad sindical que se aprobaron en el Congreso por mayorías, pero que luego fueron declarados inconstitucionales.
3) Qué elementos son importantes para que este proceso constituyente sea exitoso?
Primero, cabe relevar la importancia de un acuerdo nacional de carácter amplio al inicio del proceso constituyente. Este acuerdo alcanzado en noviembre pasado entre las diversas fuerzas políticas que expresan legítimos puntos de vista sobre el contenido de la nueva Constitución, se expresará en el quórum de dos tercios de los Diputados y Senadores en ejercicio para aprobar la reforma constitucional que habilitará la realización del plebiscito sobre la nueva Constitución en abril del próximo año.
En este contexto, cabe destacar la necesidad de contar con los partidos políticos como organizadores, canalizadores del proceso constituyente, elemento que ha sido particularmente visible en otros procesos constituyentes como en Colombia o Sudáfrica. Si bien el momento constituyente proviene de una tensión institucional o de presiones sociales, los partidos políticos juegan un rol fundamental como organizadores de los procesos a través de acuerdos amplios que den garantías de funcionamiento y de entendimiento político entre actores, y también como agregadores de intereses amplios de la sociedad.
Ahora bien, para lograr legitimidad final del proceso constituyente los casos más recientes han tendido a generar mayores espacios para la participación ciudadana que sus símiles más clásicos. Se ha tendido a diseñar procesos más deliberativos, con diversas formas de consulta y comunicación con la ciudadanía y la sociedad civil. Dicho de otra manera, si el proceso de creación constitucional persigue subsanar problemas de legitimidad del sistema político, ello no dependerá sólo del contenido del nuevo texto de la Constitución sino, sobre todo, de que el proceso constituyente sea lo más inclusivo, participativo y deliberativo posible. Por ello, resultan crucial los plebiscitos: el de entrada en abril próximo y también el ratificatorio final, que será con voto obligatorio, con lo cual el proceso vuelve de manera directa a la ciudadanía en la etapa final.
Luego, se debe incrementar la formación para la ciudadanía, mediante una importante campaña que permita a las personas comprender los aspectos clave mínimos y valorar la importancia de la Constitución, campaña que tiene que permear a los medios de comunicación social, las Universidades, y las organizaciones comunitarias, sobre todo si se quiere que el tema constitucional sea debidamente ponderado por la ciudadanía. También la ciudadanía debe activarse, superar la pereza del ciudadano hacia una concepción republicana, con interés y preocupación por los asuntos públicos.
El éxito del proceso constituyente estará determinado por la correcta conjugación de los siguientes elementos: participación ciudadana, representatividad y pluralismo en el cuerpo deliberativo. Estos factores son cruciales a la hora de buscar legitimidad. Del mismo modo, la canalización de las demandas e intereses sociales a través de los actores políticos se vuelve muy importante en una situación de estas características, así como también lo es el resguardo de un diseño institucional adecuado que asegure la coherencia entre estos distintos objetivos.
